Вступил в силу Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента" №121-ФЗ. В связи с его принятием 20.07.2012 возникла дискуссия о его применении в отношении профессиональных союзов.
Центром социально-трудовых прав подготовлено заключение по этому вопросу. По мнению ЦСТП, профсоюзы не могут быть признаны исполняющими функции иностранного агента.
Федеральным законом от 20.07.2012 № 121-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента" (далее – ФЗ №121) введено понятие "Некоммерческая организация, выполняющая функции иностранного агента". В соответствии с п.2 ст.2 ФЗ №121 выполняющими функции иностранных агентов признаются российские некоммерческие организации, отвечающие двум критериям:
- Получение денежных средств или иного имущества из иностранных источников;
- Участие в политической деятельности
Для таких организаций устанавливается ряд дополнительных обязанностей:
Внесение сведений об организации в специальный реестр
Ведение раздельного бухгалтерского учета денежных средств и другого имущества, полученного из российских и иностранных источников
Предоставление ежеквартального отчета о целях расходования денежных средств и другого имущества
Предоставление отчета о деятельности и составе руководящих органов раз в полгода
Ежегодное прохождение аудита
Обязанность при издании или ином распространении материалов организации указывать, что материалы изданы и (или) распространены организацией, выполняющей функции иностранного агента.
Кроме того, Закон предоставляет государству право вмешиваться во внутренние дела некоммерческих организаций и даже приостанавливать их деятельность.
ФЗ №121 некоторые виды организаций исключены из сферы действия норм о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента:
Религиозные организации, зарегистрированные в установленном законом порядке;
Государственные корпорации, государственные компании, а также созданные ими некоммерческие организации;
Государственные и муниципальные (в том числе бюджетные) учреждения;
Объединения работодателей и торгово-промышленные палаты, зарегистрированные в установленном законом порядке.
Профессиональные союзы в список прямо установленных законом исключений не вошли, однако представляется, что действие норм о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента, на них также не распространяется.
Изменения, предусмотренные Федеральным законом от 20.07.2012 №121-ФЗ, вносятся в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" и в Федеральный закон "Об общественных объединениях", которые содержат нормы, являющиеся общими в отношении норм Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" №10-ФЗ (далее также – ФЗ "О профсоюзах", ФЗ №10). ФЗ "О профсоюзах" призван специально регулировать правоотношения, связанные с функционированием профессионального союза, и его нормы имеют приоритетное действие.
В ФЗ "О профсоюзах" изначально была предусмотрена возможность для иностранных граждан состоять в профессиональных союзах (ст.2 ФЗ №10), а следовательно и уплачивать членские взносы (что является одним из важнейших аспектов функционирования профсоюза в силу, например, ч.2 ст.7 ФЗ №10).
В ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" также закреплен ряд гарантий деятельности профсоюзов. Например, в соответствии со ст.5 ФЗ №10 профсоюзы независимы в своей деятельности от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций), политических партий и других общественных объединений, им не подотчетны и не подконтрольны. Финансовый контроль за средствами профсоюзов органами исполнительной власти не осуществляется, за исключением контроля за средствами от предпринимательской деятельности. Ограничение независимой финансовой деятельности профсоюзов не допускается (ч.2 ст.24 ФЗ №10).
С учетом того, что приоритет в регулировании следует отдать специальному акту (ФЗ "О профсоюзах"), вызывает сомнение возможность применения по отношению к профессиональным союзам норм, введенных ФЗ №121, во всяком случае, в той части, в какой ими предусмотрена необходимость предоставлять органами исполнительной власти финансовую (бухгалтерскую) отчетность, аудиторские заключения и пр.
Аналогичным образом можно прийти к выводу и об отсутствии у профсоюза обязанности проходить дополнительную регистрацию, так как этот вопрос прямо урегулирован ст.8 ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", более того, в данной статье прямо закреплено положение о том, что регистрация – право, но не обязанность профессионального союза.
Неизменность принципа независимости профсоюзов подтверждается государством в лице Правительства РФ в рамках механизмов социального партнерства. Так, в силу п.7.7 Генерального соглашения на 2011 – 2013 г.г. стороны гарантируют соблюдение законодательных и общепризнанных международных норм и правил о невмешательстве со стороны друг друга в деятельность объединений профсоюзов и объединений работодателей, не препятствуют созданию и функционированию организаций профсоюзов и работодателей, содействуют обеспечению в соответствии с законодательством Российской Федерации перечисления профсоюзных взносов одновременно с выплатой заработной платы.
Из норм ст.ст. 11, 22 ФЗ №10 следует, что профсоюз является организацией, осуществляющей деятельность в области социальной поддержки и защиты граждан. Согласно ФЗ №121 это исключает возможность применения его норм к профсоюзам. Невозможно и приостановление деятельности профсоюза должностными лицами органов исполнительной власти, так как об этом прямо указано в ст. 10 ФЗ "О профсоюзах".
Согласно п.2 ч.1 ст.2 ФЗ № 121, некоммерческими организациями, участвующими в политической деятельности, помимо политических партий, признаются те некоммерческие организации, которые независимо от целей и задач, указанных в их учредительных документах, участвуют (в том числе путем финансирования) "в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях".
В действующем законодательстве определение понятия "государственная политика" отсутствует, однако направления, цели и принципы государственной политики закреплены во многих актах. Так, в соответствии с Концепцией государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденной указом Президента РФ №909 от 15.06.1996, государственная национальная политика основывается на принципах Конституции Российской Федерации и общепризнанных нормах международного права и находит свое выражение в системе федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, а также договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Следует учитывать, что нормы международных актов имеют существенное влияние на государственную политику России. В частности, являясь членом Международной Организации Труда, Российская Федерация признает необходимость улучшения условий труда работников (например, путем регламентации рабочего времени, включая установление максимального рабочего дня и рабочей недели; регламентации набора рабочей силы; борьбы с безработицей; гарантии заработной платы, обеспечивающей удовлетворительные условия жизни; признания принципа равной заработной платы за равный труд; признания принципа профсоюзной свободы; организации профессионального и технического обучения и других мероприятий), провозглашенную в преамбуле к Уставу Международной Организации Труда.
Федеральные законы в свою очередь не только отражают государственную политику, но одновременно являются средством, с помощью которого она реализуется. Действующий ФЗ "О профсоюзах", закрепляя правовой статус профсоюзных организаций, предоставляет им ряд прав, призванных способствовать проведению в жизнь государственной политики в сфере защиты интересов работников. Реализация этих прав определяет следующие направления деятельности профсоюзных организаций:
Представление и защита прав и интересов работников по вопросам как индивидуальных, так и коллективных трудовых и связанных с трудом отношений;
Участие в разработке государственных программ занятости, мер по социальной защите членов профсоюзов, высвобождаемых в результате реорганизации или ликвидации организации, и осуществление профсоюзный контроль за занятостью и соблюдением законодательства в области занятости;
Участие в коллективных переговорах, заключение соглашений и коллективных договоров от имени работников;
Участие в урегулировании трудовых споров, в том числе путем организации и проведения забастовок, собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других коллективных действий;
Участие в формировании государственных программ по вопросам охраны труда и окружающей среды, а также в разработке нормативных правовых и других актов, регламентирующих вопросы охраны труда, профессиональных заболеваний и экологической безопасности;
Участие в формировании социальных программ, направленных на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в разработке мер по социальной защите работников, определении основных критериев жизненного уровня, размеров индексации заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и компенсаций в зависимости от изменения индекса цен, а также вправе осуществлять профсоюзный контроль за соблюдением законодательства в указанной сфере.
Таким образом, профсоюзы не осуществляют свою деятельность в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики. Профсоюзы, напротив, реализуют и развивают государственную политику в области защиты прав трудящихся, достойной оплаты труда, соблюдения конституционных прав граждан на объединение в профсоюзы, участие в коллективных трудовых спорах, забастовку и т. п.
Деятельность по защите прав и интересов работников не является политической, в том числе в контексте ФЗ №121, и потому применение к профсоюзным организациям правовых норм о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента, исключено.
Из изложенного следует, что отсутствие указания на профессиональные союзы в Законе об иностранных агентах - это "квалифицированное молчание" законодателя, обусловленное тем, что правоотношения по регистрации, функционированию, контролю над профсоюзами уже урегулированы специальным актом и не требуют дополнительного регулирования (в том числе установления исключений в ФЗ №121).
